¿Más transparencia igual a menos corrupción?

La importancia de la participación ciudadana en las políticas anticorrupción

Por: Víctor Villegas Corona | Publicado originalmente en Revista Experiencia Anticorrupción

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Es muy común escuchar en discursos oficiales y algunas veces en la academia y la sociedad civil que el desarrollo políticas de transparencia tienen un impacto directo en la disminución de la corrupción. Llegada a la mayoría de edad nuestra primera legislación de transparencia, publicada en 2002, y que es reconocida como una de las mejores leyes sobre derecho a la información (Access Info Europe, 2016), es pertinente preguntarnos si en realidad los avances logrados en transparencia son de utilidad en el desarrollo de políticas anticorrupción y cuestionarnos sobre el tipo de transparencia que se requiere para lograr instituciones libres de corrupción.

El objetivo de este ensayo es visibilizar la importancia del derecho humano a la participación ciudadana como un elemento clave en las políticas públicas anticorrupción.

Esto con el objetivo de identificar posibles alternativas para construir estrategias con el fin de que distintos grupos de la sociedad utilicen información pública en procesos participativos de vigilancia gubernamental, rendición de cuentas y denuncia. En la primera parte se presentan evidencias académicas que sugieren que la transparencia debe acompañarse por mecanismos de participación para ser efectiva en el combate a la corrupción. Después se describe la importancia del derecho a la participación en la lucha anticorrupción, con atención en mostrar las ausencias legales y las oportunidades en relación con las leyes y políticas de transparencia en México. Por último, se señalan algunas áreas clave en las políticas públicas para la incorporación de la participación ciudadana efectiva como un elemento fundamental para lograr reducir la corrupción en el Estado de México.

¿Más transparencia igual a menos corrupción? Lo que dice la evidencia académica.

Algunos estudios académicos han observado los efectos de las leyes de transparencia en la consolidación de instituciones democráticas y la disminución de la corrupción. Los hallazgos señalan que la transparencia no es suficiente, sino que son necesarios contextos de pluralidad democrática para que las leyes sobre derecho a la información tengan efectos en la reducción de la corrupción (Costa, 2013). Por otro lado, Lindstedt (2010) sugiere que es necesaria la existencia de una prensa libre, el desarrollo de estrategias para fortalecer las capacidades de las personas para acceder y procesar la información pública, así como la imposición de sanciones.

De acuerdo con Di Mascio (2019) para que las reformas de transparencia funcionen en la lucha anticorrupción se requiere una perspectiva empírica y con atención en los contextos, que considere las resistencias a la publicación de información y que desarrolle capacidades tanto en los funcionarios como en el sector no gubernamental. Además, hace énfasis en que la transparencia será útil únicamente si se desarrollan también mecanismos institucionales para canalizar el descontento generado por los actos de corrupción expuestos; en específico “mecanismos participativos que disminuyan los costos de la participación política”2 (Vadlammati and Cooray 2017, citado en di Mascio, 2019).

Por otro lado, estudios que revisan experiencias de distintos países en la lucha contra la corrupción concluyen que el éxito de las estrategias anticorrupción depende en gran medida del involucramiento de actores no gubernamentales como la prensa, organizaciones empresariales y la sociedad en general, priorizando necesariamente el fortalecimiento del estado de derecho y la imparcialidad de la justicia (Mungiu-Pippidi y Dadasov, 2017; Hannah, 2011). De acuerdo con las evidencias académicas revisadas una afirmación más cercana a la realidad nos diría que “Más transparencia y más participación ciudadana igual a menos corrupción”, teniendo en cuenta que además se requieren elementos que están fuera del alcance de la ciudadanía y actores no gubernamentales y que no son objetivo de este ensayo, como la independencia, profesionalización y capacitación de los funcionarios de organismos de investigación y sanción para el combate a la impunidad. En la siguiente sección se discuten sobre algunas propuestas de tipología de transparencia para identificar cuál es la ideal en las estrategias anticorrupción.

¿Qué tipo de transparencia se requiere para combatir la corrupción?

Si bien desde la teoría política se ha debatido en la idea de lo que ahora conocemos como transparencia gubernamental, su incorporación en los discursos y en las reformas institucionales recientes tienen como origen las ciencias económicas (López, 2017). En específico se le relaciona con las recetas económicas neoliberales, que promovieron la transparencia como una herramienta para generar mayor confianza en los mercados, y no necesariamente como un elemento para impulsar la participación y modificar las relaciones entre gobiernos y ciudadanía (Bovens, 2002).

En este sentido, Sandoval (2013) refiere que se expandió una idea dominante de transparencia como “higiene burocrática y de relaciones públicas”, basada en cambios discursivos y ajustes institucionales superficiales; mientras que Fox (2008) también identificó una tendencia de prácticas de simulación que llamó “transparencia opaca”, en la que los gobiernos difunden información dispersa, no confiable y que no explica toma de decisiones. Estos estudios proponen algunas ideas para redefinir la transparencia. Para Sandoval, se debe construir una transparencia ‘democráticaexpansiva’, como herramienta que promueva la participación y el combate a la corrupción y la impunidad. Mientras que Fox habla de una transparencia clara, en la cual se garantiza información confiable y accesible sobre el uso de recursos públicos y se favorece la vigilancia y la rendición de cuentas.3

Ahora bien, otra discusión interesante propuesta por Meijer (2015) nos dice que la transparencia actual se caracteriza por su vínculo con la democracia participativa y la existencia de instrumentos tecnológicos y ciber espacios que posibilitan una relación más horizontal entre los ciudadanos y gobiernos, sin necesidad de intermediarios como partidos políticos o medios de comunicación. Por lo que en esta era [digital] histórica, los ciudadanos tienen la posibilidad de utilizar la transparencia para vigilar, exigir e interactuar directamente con sus representantes y funcionarios.

La noción colaborativa de la transparencia ha evolucionado también hacia la idea de gobierno abierto (Mariñez, 2013), en el cual toman especial importancia la participación ciudadana y las innovaciones para la solución conjunta de problemas públicos. Es por ello fue la transparencia debe ir más allá de los discursos, para lograr objetivos más amplios como el fortalecimiento democrático y la persuasión de actos de corrupción, la transparencia debe ser colaborativa y debe orientarse a promover el ejercicio a la participación ciudadana en la vigilancia gubernamental, la exigencia de cuentas y la solución de problemas públicos.

La participación ciudadana: un derecho humano clave contra la corrupción.

El derecho a la participación ciudadana es un derecho humano indispensable en las democracias consolidadas, pues se reconoce que la participación política no puede reducirse al ejercicio del derecho a votar, sino que deben existir mecanismos y espacios que posibiliten a las personas involucrarse en los asuntos de sus comunidades o temáticas de interés, así como vigilar los recursos públicos y el desempeño de los funcionarios en cualquier momento y sin necesidad de intermediarios como partidos políticos.

Contrario al camino del derecho de acceso a la información, en México no se ha consolidado una normativa integral con respecto al derecho a la participación ciudadana no electoral. Si bien la Constitución federal reconoce algunos mecanismos como la consulta popular y la iniciativa popular (Ugalde, 2016), en el orden local existe un panorama muy diverso en cuanto a la participación ciudadana pues se reconocen mecanismos con distintos requisitos y procedimientos, “existiendo casos en que las disposiciones más que alentar el uso de los mecanismos pareciera limitarlos” (Jiménez, 2018).

Inclusive a la fecha, entidades como el Estado de México no cuentan con legislaciones sobre participación ciudadana, aun siendo la entidad más poblada del país y teniendo como referencia a la Ciudad de México con más de veinte años de experiencia en legislaciones sobre participación. Es por ello que resulta prioritario reconocer, promover y garantizar el derecho humano a la participación ciudadana, esto a través de la creación y homologación de leyes. Además del impulso de políticas como la Estrategia Nacional de Cultura Cívica, que indica acciones por parte de los organismos electorales y reconoce la importancia del derecho a la información para generar contextos de exigencia a las autoridades (INE, 2017).

Ahora bien, aunque la idea de gobierno abierto ha ganado terreno en las legislaciones de transparencia y en ejercicios locales de apertura, la realidad nos muestra que la participación ciudadana efectiva en su integración ha sido limitada (NOSC, 2020), mientras que muchos compromisos se han enfocado en transparencia focalizada y gobierno electrónico, sin que necesariamente se estén generando mejoras en los espacios y mecanismos de participación ciudadana.

En este sentido el Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información PROTAI indica como objetivo estratégico “Fomentar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones para fortalecer el enfoque de gobierno abierto” y como objetivo específico “Impulsar la creación de una estrategia nacional de participación ciudadana en procesos de toma de decisión” (SNT, 2018). De manera que el impulso de la participación ciudadana no debe venir únicamente de los organismos electorales, sino que los institutos de transparencia cuentan también con un marco programático para impulsar la apertura y la colaboración. El marco institucional de combate a la corrupción en nuestro país contempla elementos de transparencia pues los organismos garantes del derecho a la información forman parte de los sistemas anticorrupción nacional y estatales.

Mientras que también se diseñaron instancias de coordinación con actores no gubernamentales, esto es, los Comités de Participación Ciudadana a nivel nacional y en las 32 entidades federativas, que también funcionan como espacios de vinculación con organizaciones sociales y académicas para contribuir en el desarrollo de políticas anticorrupción y que representan un nicho de oportunidad para llevar a cabo innovaciones en la participación.

En el Estado de México, organizaciones de la sociedad civil han propuesto metodologías participativas para conocer los intereses y posibilidades de involucramiento de distintos sectores de la población en la lucha anticorrupción. Esto con el objeto de integrar agendas ciudadanas que prioricen las temáticas y espacios susceptibles de corrupción que puedan ser retomadas por el Comité de Participación Ciudadana local, con miras a establecer estrategias conjuntas a mediano y largo plazo (Arkemetría Social y Locallis, 2018; 2019).

¿Cómo promover la participación ciudadana en las políticas anticorrupción?

La transparencia será de utilidad en el combate a la corrupción, únicamente en la medida en que logremos que la información pública se vuelva una herramienta clave para la vigilancia ciudadana y la rendición de cuentas. Debemos construir políticas de transparencia proactiva para ofrecer información oportuna y de utilidad para acciones de vigilancia e investigación por parte de la sociedad civil, los medios de comunicación, el sector académico y la ciudadanía en general. También se debe mejorar la coordinación y las capacidades institucionales para lograr que el uso de información pública procesos de sanciones efectivas en el caso de evidenciarse actos indebidos.

Desde un enfoque de apertura gubernamental no basta con la existencia de información pública, sino que se requiere que existan espacios de participación para la solución conjunta de problemáticas públicas complejas, como la corrupción. También se requiere replantearse y profundizar en los ejercicios de gobierno abierto como la idea operativa donde convergen los derechos a la información y a la participación ciudadana en distintos órdenes de gobierno y que pueden ser de gran utilidad para los objetivos de combate a la corrupción.

Resulta indispensable generar los cambios legales y reglamentarios necesarios para asegurar la garantía del derecho humano a la participación ciudadana en todo el territorio nacional. Esto requeriría diagnósticos de funcionamiento y posible reformulación de los espacios y mecanismos de participación ciudadana existentes como los ejercicios de gobierno abierto, los esquemas de contraloría social y otros mecanismos previstos por las leyes.

Paralelamente, es necesario construir políticas de transparencia proactiva que faciliten el uso de información pública por parte de grupos específicos de la población, en atención al objetivo 4.3 del PROTAI “Promover el acceso a información enfocado a la fiscalización, rendición de cuentas y denuncia de actos de corrupción en la sociedad”. Es decir, se requiere sacar los datos de las plataformas electrónicas para que sean de utilidad a la ciudadanía y a las instituciones que intervienen en el combate a la corrupción.

También es importante establecer mayores puntos de interacción entre los sistemas nacional y locales anticorrupción, con el Sistema Nacional de Transparencia, pues ambos sistemas coinciden con la participación de los 33 organismos garantes del país. El PROTAI establece en su objetivo 4.4 “Impulsar los mecanismos de coordinación y vinculación de los Sistemas Anticorrupción y de los Sistemas de Fiscalización4 a partir de las atribuciones de los integrantes del Sistema Nacional de Transparencia”.

Uno de los elementos fundamentales donde se incluye la participación ciudadana es la acción prioritaria 31 de la Política Nacional Anticorrupción, que contempla la creación de redes de colaboración social para la vigilancia del ejercicio gubernamental así como la detección y denuncia de actos de corrupción. Esta acción prioritaria será considerada en las políticas locales, por lo que se requiere invertir esfuerzos de capacitación, articulación y alianzas en red de organizaciones civiles, colectivos, academia y otros sectores en todo el país. Con respecto al caso del Estado de México la agenda de participación ciudadana, transparencia y anticorrupción deben considerar los siguientes elementos:

• Es prioritaria la aprobación de la propuesta de ley de participación ciudadana, atendiendo a los más altos estándares en la materia y considerando experiencias de otras entidades federativas.
• Se requiere revisar la integración y funcionamiento de los distintos espacios de participación ciudadana previstos en las leyes y reglamentos del estado, con énfasis en los espacios de contraloría social, con la idea de mejorarlos y alinearlos con las acciones y políticas anticorrupción.
• Es necesario consolidar el ejercicio local de gobierno abierto con especial énfasis en posicionar la temática anticorrupción como tema prioritario en las áreas identificadas por las organizaciones de la sociedad civil.
• Se debe profundizar la colaboración del Comité de Participación Ciudadana con organizaciones civiles, colectivos, organizaciones empresariales y otros grupos para comenzar a establecer las redes de colaboración requeridas para el combate a la corrupción.

Se debe buscar que el Comité de Participación Ciudadana promueva la utilización de datos duros e información pública en las acciones anticorrupción, además de la participación de la academia y organizaciones especializadas para utilizar evidencia empírica en la construcción de la política local anticorrupción.

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1 En memoria del compañero Ricardo Jiménez, precursor y promotor de la agenda de transparencia y de la participación ciudadana en el combate a la corrupción en el Estado de México.

2 El segundo elemento clave se relaciona con los mecanismos de vigilancia interinstitucional y el ámbito sancionatorio, temas en los que no profundizaré en este ensayo.

3 Hay que recordar que la rendición de cuentas hace necesaria la existencia de información, justificación de las decisiones y manejo de recursos y sanciones a funcionarios en caso de malos manejos (Schedler, 2004)

4 El Sistema Nacional de Fiscalización está compuesto por la Auditoría Superior de la Federación (que también forma parte del Sistema Nacional de Transparencia) y los órganos locales de fiscalización.

BIbliografía
• Bovens, Mark (2002). “Information Rights: Citizenship in the Information Society.” 10 J.POL. PHIL.
• Di Mascio, Fabrizio (2019). The role of transparency in anticorruption reform: learning from experience. Preventing corruption through administrative measures. edited by Enrico Carloni and Diletta Paoletti. 323 – 333
• Fox, Jonathan (2008). “Transparencia y rendición de cuentas”. En Ackerman, John (coord.). Más allá del acceso a la información: transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho.Siglo XXI editores. México.
• Hanna, R., Bishop, S., Nadel, S., Scheffler, G, Durlacher, K. (2011) The effectiveness of anti corruption policy: what has worked, what hasn’t, and what we don’t know. A systematic review. Technical report. London: EPPI-Centre, Social. Science Research Unit, Institute of Education, University of London.
• Jiménez González Ricardo Joel (Coord.) (2018). “Gobierno Abierto en México: Balance y retos de los procesos locales”. Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México. México, 2018. Disponible en línea en: https://bit.ly/2FV6PA6
• Lindstedt, C. and D. Naurin (2010). Making Transparency Effective in Reducing Corruption, International Political Science Review, 31: 301-322.
• López Ayllón, Sergio (2017). “La transparencia gubernamental.” En Cien ensayos para el centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomo 2: Estudios jurídicos. Gerardo Esquivel (coord.) IIJ UNAM, México.
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• Mariñez Navarro, Freddy (2013). “¿Qué transparencia requiere el Gobierno Abierto?”. Revista de Gestión Pú-blica. Volumen II número 2, julio – diciembre de 2013. pp. 303 – 333
• Meijer, Albert (2015). Governmet Transparency in Historical Perspective: From the Ancient Regime to Open Data in the Netherlands. International Journal of Public Administration 38:3, 189-199
• Mungiu-Pippidi, Alina y Dadasov, Ramin (2017). When do anticorruption laws matter? The evidence on public integrity enabling contexts. Crime, Law and Social Change, 68: 387-402.
• Núcleo de Organizaciones de la Sociedad Civil de la Alianza por el Gobierno Abierto en México NOSC (2020). “ Evaluación de los Planes de Acción Local desde la perspectiva de la sociedad civil”
• Sandoval Ballesteros, Irma E (2013). “Hacia un proyecto “democráticoexpansivo” de transparencia.” Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. Vol. 58 No. 219.
• Schedler, Andreas (2004) ¿Qué es la rendición de cuentas?, México, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
• Ugalde, Luis Carlos (2016). “La democracia interactiva posible en México” en Issa Luna Pla y Antonio Bojórquez Pereznieto (coords) Gobierno Abierto, el valor social de la información pública. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México.

Documentos
• Access Info Europe, Centre for Law and Democracy, (2016). “Índice Global del Derecho a la Información.” Disponible en www.rti-rating.org
• Arkemetría Social & Locallis (2019) Metodología para la construcción de Agendas Ciudadanas Anticorrupción.
• Instituto Nacional Electoral (2017). “Estrategia Nacional de Cultura Cívica, ENCCÍVICA 2017 – 2023.” México.
• Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (2020). Política Nacional Anticorrupción. Disponible en línea en: https://www.sesna.gob.mx/wp content/uploads/2020/02/Pol%C3%ADtica-Nacional-Anticorrupci%C3%B3n.pdf
• Sistema Nacional de Transparencia (2017). Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la información PROTAI 2017 – 2021. Disponible en línea en: https://bit.ly/2Ijp5AF